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古代监察制度的演进与成效

来源:中国纪检监察报  发表时间:2018-12-21

中国古代监察制度确立于秦汉,完备于隋唐,变异于明清。中国古代监察制度主要包括两大体系:执掌纠劾的御史体系和谏诤封驳的谏官体系,这两大体系经历了从分到合的演进。中国古代监察制度对维护国家纲纪,加强对各级官僚的监督,发挥了积极作用。

秦朝统一六国之后,在政治上实行三公九卿制,“三公”是指在中央设立丞相、御史大夫和太尉,分别执掌行政、监察和军事等三项国家权力。御史府并非独立机构,而是设在皇帝的宫内机构少府之内。

西汉中央层面也设御史府,以御史大夫为长官,下设御史中丞一人,具体负责各项监察事务,统领御史和刺史。东汉时期,御史台逐渐从少府中脱离,成为独立的监察机构。

从地方而言,秦代的地方三十六郡设监御史,汉代将全国分为十三个监察区,各设一部刺史,由御史中丞统管,以中央监察官的身份对地方行使监察权。

秦汉时期与御史并列的还有一套监察体系——谏官,包括给事中、谏议大夫和史官。给事中对朝廷决策发表意见,谏议大夫可以参加朝会并发表议论,匡正君主过失。史官通过记录君主日常起居言行,使君主对历史负责。御史与谏官分别成为不同的监察体系,御史负责对下,谏官负责对上,两套体系分设并行。

隋唐时期在政治上实行三省六部制,形成了御史台管纠弹、门下省管谏议的中央监察体系。御史台系统实行“台院制”,下设台院、殿院、察院三院,台院监察京城臣僚,参与大理寺重大案件审理;殿院负责维持百官朝会、祭祀等重大典礼礼仪秩序;察院负责监察中央机关并巡察地方州县。

唐代将地方分为十道监察区(后来增加至十五道)。唐代的地方监察包括两大系统:御史台察院的监察御史巡察州县,弹劾地方长官及处理重大案件;按察使在本道内实施监察。监察机构此时成为超脱于行政机关的独立系统。

唐代的谏官组合包括给事中、谏议、拾遗、补缺等,给事中的权责最重,一是参与许多大政方针的决策;二是有对诏敕的封驳权。唐代的中书省负责起草诏令,门下省负责审查诏令,对有问题的诏敕和法令草案,给事中可以原封退回或者驳正诏敕的违失。

宋代后期,门下省已经不能审核诏令了,尚书省也不能参与国政,实际当权的是中书省,谏官谏诤的对象也变成了文武百官,御史可以兼行谏官职能,谏台开始混同。元代取消了门下省,六部归并至中书省,三省合为一省,中书分出行中书省,管辖地方。明代改行中书省为布政使司,朝廷派驻地方的还有执掌司法的提刑按察使司和执掌军政的都指挥使司,合称为“三司”。明朝后来废除了中书省,六部直属于君主,并把御史台改为都察院,创设新的监察机构六科给事中,专门对六部实施监察,同时针对六部行使封驳权,言谏职能与御史系统高度合一。清代的都察院下辖六科给事中和地方十三道监察御史,只对君主负责,谏官与御史隶属于同一机构。

监察制度的历史演进过程也是监察法制不断完善的过程,监察法律对监察的对象与事项作出较为明确的规定,监察权的行使需要在法律的范围内进行。

汉代刺史行使监察权的依据是《六条问事》,监察范围仅限于六条中规定的对象和事项。唐代在继承汉代《六条问事》的基础上制定了《监察六条》,监察的对象扩大到大小官员和豪强,监察事项也更加广泛,包括经济、政治、司法、社会等各个方面。宋朝制定了《监司互监法》,元朝制定了《宪台格例》,再到明朝的《宪纲总例》和清朝的《钦定台规》,成为传统社会监察法制的重要组成部分,使监察行为做到有法可依,监察与法制基本做到同步,推进了监察活动法制化、规范化。

从秦汉到明清,经历了御史与谏官由分到合的监察体系演进过程。从“人”的层面来看,御史监察朝中百官和地方官吏,实现自上而下的监察,谏官负责对朝廷决策提出意见,封驳奏章,实现自下而上的监督。从“事”的层面来看,包括官员的不忠不孝、交结权势,到贪污腐化、失职渎职、行贿受贿等,触及到行政、司法、经济、礼仪、吏治等各个领域。

古代监察体系的构建,对于防止官员贪污腐化发挥了重要作用。一是御史的任职标准较高。监察御史由皇帝亲自选任,历代均以学识水平、个人品德及从政经验为条件。二是监察机关从一个内设机构逐渐演变成为与最高行政机关和军事机关并列、独立、权威的机关,使得监察权的行使免受行政权的干预。御史作为君主的代表,独立行使职权,直接对君主负责,大事裁奏,小事立断。三是激励机制与惩罚机制并存,历代监察地方的监察御史官位级别较低,唐代巡视地方各道的监察御史仅为正八品,明清时期的监察御史也仅为从七品,但都可以因有弹劾之功而越级提拔,这种激励机制促使监察官忠于职守,也使得监察效果比较明显。同时,如果监察御史对百官违法犯罪失职失察,则要受到包括免职在内的惩罚。

中国古代监察制度在维系国家的政治清明与长治久安等方面成效明显,是古代制度文化留给今人的一座宝藏。

(万高隆 作者系中共江西省委党校法学教研部副主任、教授)


 

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